本报记者 宋兴国 实 习 生 范孜恒 北京报道
导读
房地产税立法的争议焦点，在于个人持有住房的房产税的征收。目前，立法的法理基础、制度基础和技术基础都在逐渐厘清，但由于房地产税涉及广大群众的切身利益，其立法论证过程，还应对公众更加透明，从而得到纳税人的理解和认同。
“我最大的疑问是，政府工作报告提到的房地产税，到底是用来干嘛的？”4月初，一位东北的房地产商人成明轩（化名）向21世纪经济报道记者表示。
成明轩告诉记者，他每年都会仔细研读政府工作报告，而他对房地产税的疑问，也来源于此。
成明轩说，最近几年，政府工作报告三次提到了房地产税。分别是2014年、2018年和2019年，但三年都只提到推进房地产税立法，并未做更多解释和说明。
成明轩此前并非地产商人，他的第一个项目在2018年才开售，在他看来，政府部门出台房地产税的目的到底是什么，会很大程度影响后续楼市的走向。
21世纪经济报道注意到，尽管在近年来很少提及房地产税改革的目的，但从更早些时候的表述来看，正确引导住房消费，调节房地产市场，是政府推动房地产税改革的重要目的。
随着政府工作报告连续两年提到推进房地产税立法，房地产税的关注度持续提升。在博鳌亚洲论坛2019年年会上，中国人民大学副校长、金融研究所所长吴晓求，中国财政科学研究院原院长、华夏新供给经济学研究院院长贾康等权威专家关于房地产税的激烈讨论，再度引起各方热议。
有学者向21世纪经济报道记者表示，房地产税立法的争议焦点，在于个人持有住房的房产税的征收。目前，立法的法理基础、制度基础和技术基础都在逐渐厘清，但由于房地产税涉及广大群众的切身利益，其立法论证过程，还应对公众更加透明，从而得到纳税人的理解和认同。
此外，房地产税作为地方税种，如何赋予地方更大的自主权力？如何估算全国住房保有量？都是需要解决的问题。
土地转让支出首次超过收入
2010年，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》提出，发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。
2011年，上海和重庆开始推动开展对部分个人住房征收房产税的试点，在其相关文件的目的说明中，也都主要提到了“调节收入分配”和“引导个人住房消费”。
不过，近年来，随着我国财税体制改革的推进和地方财政压力的加大，房地产税作为地方政府重要税收收入来源的作用，开始受到国内的关注。
民生证券在今年2月的一份研报中指出，从当前我国中央、地方政府的财权事权不匹配的背景来看，进一步的财税改革大概率将要继续推进。在此背景下，对于如何重构地方财政的主体税种，社会上有较多的意见。而考虑到近年来体量增长最快的、关注度最高的房地产行业，立法全面开征房地产税的声音便逐渐出现。
另一方面，中国人民大学经济学院院长刘守英曾在接受21世纪经济报道记者专访时表示，以土地招拍挂制度和土地抵押融资，将土地资本化，为城市建设提供资金的“以地谋发展模式”已经走到尽头。
数据也显示，土地财政模式已经迎来拐点。
根据财政部发布的数据，2018年，全国土地使用权出让收入65096亿元，同比增长25%，而土地出让收入相关支出则达到69941亿元，同比增长34.2%。这是我国第一次出现土地转让相关支出超过收入的情形。
在这一背景下，以房地产税缓解土地财政难题，是房地产税的任务之一。
重要问题需要论证
关于房地产税，一个备受关注的问题是，开征针对个人的房产税，需要的前提条件是什么？这决定了房产税来临的时间表。
理论上，房地产税被认为应该是一个完整的税收体系，其征收对象包括“房产”和“地产”，且涵盖房地产的“交易”和“持有”等环节。
在我国，涉及房地产的税种有10项，包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、增值税、城市维护建设税、印花税、企业所得税、个人所得税，其中前5项是不动产领域特有的税种。
从1986年9月国务院正式发布《中华人民共和国房产税暂行条例》起，以房产为征税对象，房产产权所有人负责缴纳的房产税就一直在我国征收。但该条例同时规定，个人非营业用的房产免征房产税。
在采访过程中，有学者向21世纪经济报道记者表示，如何向纳税人讲清楚房地产税立法的“道理”，达成各界关于房地产税的共识，也是当前在立法论证和解读过程中需要重视并且必须要完成的一项任务。
武汉大学法学院教授孟勤国向21世纪经济报道表示，根据中国首份《中国家庭金融调查报告》，中国自有住房拥有率超过85%，这意味着房地产税中，持有房产环节的房产税一旦对个人开征，会关系到全国大部分家庭的切身利益。因此，必须对房地产税立法开展严格的立法论证，一是要论证房地产税的合法性和合理性，二是要对房地产税到底能不能抑制房价过度上涨进行论证。
而重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文则告诉21世纪经济报道，在房地产税立法的过程中，立法机关的一个重要任务是，把房地产税立法的“道理”向纳税人解释清楚，包括征税的目的、税收的使用方向和监管模式等。
其中，刘贵文指出，把房地产税法的法理讲清楚是关键。他举例表示，不少人认为，土地国有的情况下，房屋持有人在实际上承担了土地出让金的基础上，不应该再征收住房保有环节的税，国际上是土地私有所以征税。但实际上，在英国等国家的公有土地上，房主也只享有土地使用权，但与私有土地一样，需要在房产持有过程中缴纳市政税。
今年全国两会期间的记者会上，全国人大财经委负责人表示，房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草，目前，相关部门正在完善法律草案、重要问题的论证等方面的工作，待条件成熟时提请全国人大常委会初次审议。
而在制度和技术层面的基础搭建上，近日，济南大学商学院教授，西泽金融研究院院长赵建撰文指出，房地产税，迫切需要从制度根源——主要包括产权制度、财产登记制度、立法机制等，以及从技术层面——税务和财务精算技术、财产评估方法等入手，从系统论的框架内进行架构。
具体来看，分析人士指出，包括开展全国住房普查、建立全国统一的不动产登记、修订《税收征管法》、统一界定房屋性质、发展批量房价评估体系等多个前置工作需要完成。
其中，2018年6月，自然资源部宣布全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，这标志着“增量”不动产登记已经实现。
而针对存量住房的住房普查，21世纪经济报道注意到，在2013年，国家统计局高层曾表示，住房普查将来可能与人口普查相结合。而第七次全国人口普查将于2020年进行。
免税面积应因地制宜
另一个广受关注的问题是，一旦房产税确实对个人开征，将会如何确定税基和税率？
此前，住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌曾告诉21世纪经济报道，在立法方面，房地产税应该和整个税收体系的改革结合起来，既要有保有环节税收，在开发、流通环节当中，也应该和一些税相应合并。另外，税基是宽的，但税率不可能一蹴而就。要考虑区域差别和大部分业主的接受能力，区别不同城市的税率，明确哪些是可以减免的，综合考虑税基、税率、优惠政策。
在税基问题上，国际上，房产税开征的税基有依据租金收入的和依据房屋评估价两种。2017年12月，时任财政部长肖捷撰文指出，要按照立法先行、充分授权、分步推进的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税负，逐步建立完善的现代房地产税制度。
在税率问题上，多位受访人士均表示，作为地方税种，房产税的税率设置将会赋予地方更大的权力。
西南政法大学教授、中国社会法研究会副会长刘俊则告诉21世纪经济报道，开征房地产税，一是在制度建立初期，税率不能过高；二是税率高低与征税基数评估高低形成内在逻辑关系，通常税基（评估价）越高，税率相对越低，反之亦然。
此外，在房产税免征额上，各地的免征额设置被认为应该因地制宜。
今年全国两会期间，全国人大财经委副主任尹中卿向21世纪经济报道记者表示，房地产税肯定要设定最低居住面积免除额。尹中卿主张对居民住宅免税面积应该宽松一点，不要像个税一样频繁提标准，一开始宁可把标准定得高一点。比如，如果平均住房面积30平方米，可以确定人均40平方米、50平方米甚至60平方米作为免税面积，“按照‘房住不炒’的原则，自住的可以尽量不交、少交，这样税种才容易推出”。
此外，对于拥有多套房产的房主来说，空置税是否会出台，也是一个市场关心的问题。
3月27日，中国财政科学研究院原院长、华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，房产保有环节征税是可行的，但对于空置税持谨慎态度。
贾康指出，如何认定空置与否，讨论了若干年还是有争议，如果能够认定“空置”，这个税种还是可行的，但是现在看不出这种可能性。同时，即使空置税成为一个征税税种，也不能替代房地产税。
住房保有量之谜
从宏观来看，房地产税影响几何？
Wind数据显示，2017年，包括契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和房产税在内，我国5种不动产领域特有税种总计实现税收16438亿元，占地方财政收入的17.97%。
其中，只对经营性房产进行征收的房产税，实现2604亿元，占地方财政收入仅2.85%。
多位受访人士均向21世纪经济报道表示，如果针对个人保有住房环节的房产税的开征，房产税的比重或会大幅度上升，但同时，包括契税、土地增值税、个人所得税等交易流转过程中的税收，会做相应的合并和下调，避免重复征税。
不过，从试点的上海和重庆来看，由于税率较低、征收范围将较小等原因，对地方财政收入影响并不明显。
政策来看，上海对首套房免征，同时规定家庭人均住房面积不超过60平方米的部分免税，并且按照住房的市场交易价格的70%来计算；重庆方案是对每户100平方米（高档商品房）和180平方米（独栋商品住宅）内这一部分免征。税率方面，上海税率暂定0.6%；重庆税率为0.5%-1.2%。
以重庆为例，2018年重庆全市收入房产税67.3亿元，约占全部税收收入的4.2%，而2014年，两个数字分别是17.4亿元和3.7%。
不过，由于我国从自1984年以来，一直没有进行新的全国性住房普查，确切的住房保有量难以估计，再叠加未来各个地方不同的税率与免征额等设置，多位受访人士均指出，现阶段还难以直接测算开征房产税可能带来的影响。但从上海和重庆的经验来看，类似的税率设置，对楼市影响不大。
